Pour l’ancien Conseiller social de François Hollande, les réformes sociales sont marquées par la recherche de conciliation entre les facteurs de solidarité collective et le renouveau d’un certain individualisme. Il en résulte des éléments de tension.
Comme souvent en la matière, on s’interroge peu, en France, sur les raisons pour lesquelles on réforme. On plonge directement dans la réforme. C’est vrai pour l’éducation, la défense, la justice. C’est donc vrai aussi en matière de protection sociale. Il arrive aussi que l’on réforme pour des raisons financières, au demeurant légitimes.
En ce qui concerne la protection sociale, il y a au fond, deux axes de réforme. Les vingt ou trente dernières années ont été marquées par des enjeux économiques et c’est nouveau, un registre financier, un besoin d’efficience, d’équité, d’efficacité et d’égalité ; notamment en matière de politique de santé en général ou liée au vieillissement, l’enjeu étant l’équilibre entre mesures collectives et prise en compte des critères individuels.
• Le registre financier
En France, le budget de la protection sociale au sens large, c’est-à-dire incluant les trois branches de la Sécurité Sociale, maladie, famille, vieillesse, retraite et chômage, représente un tiers du produit intérieur brut et arrive en tête tous pays confondus pour un financement public, tout juste dernière le Danemark qui a un système particulier.
C’est pourquoi les débats chez nous, depuis les ordonnances de 1967, sont souvent organisés pour faire des économies, ou au moins infléchir la pente des dépenses ou trouver une croissance mesurée.
• Efficacité – Efficience
L’équité, consiste à essayer de faire mieux avec autant et à œuvrer pour plus d’égalité, notamment pour les seniors. Nous sommes une société vieillissante et le reste à charge pour les personnes âgées, tout particulièrement pour celles qui sont en maison de retraite, devient de plus en plus intolérable. Quelle que soit la tendance politique, même si la balance penche souvent d’un côté, chacun tente d’y remédier.
En ce qui concerne l’individualisation des droits sociaux, il y a toujours eu un certain équilibre entre solidarité, socle collectif des droits sociaux et individualisation des droits. Notre système de politique sociale demeure assez familialiste. En matière de retraite, par exemple, on s’intéresse à l’individu et à son environnement familial : seul ou en couple, a-t-il charge d’âmes ?
Pour cette raison, la réglementation française qui est d’une infinie complexité s’est attachée à déterminer des critères destinés à définir des catégories d’individus. C’est vrai pour l’indemnisation du chômage : âge, durée du travail… avec en parallèle, les régimes par répartition.
Tout le génie de Pierre Larroque en 1944-45 a consisté à faire en sorte que les cotisations payées aujourd’hui servent à payer les prestations du mois. En la matière, la capitalisation a donc encore fort peu de place. Nous avons un système macro-économiquement collectif et de tels risques sociaux, à 35% du PIB sont inassurables par une autre voie.
Michel Yahiel garde le souvenir de Claude Bébéar, Président d’AXA, à l’époque encore petite société d’assurances. Ce dernier avait dit qu’il voulait bien prendre en charge l’assurance maladie au premier franc, mais il s’est vite ravisé devant l’impossibilité de la chose. L’assurance santé représente 10% du PIB français, la retraite, 14 %.
L’approche mise en œuvre dès la libération par le plan Larroque comportait trois critères : unité, uniformité et universalité – les trois « U ». Ce que nous avons réussi depuis lors, c’est principalement l’universalité. Depuis 1978, tous les français ont les mêmes droits familiaux, comme en matière d’assurance maladie grâce à la CMU et à la protection universelle maladie : vous résidez en France de façon régulière, quel que soit votre statut, vous êtes assuré à l’assistance maladie (AME)².
Les trois « U » ont été mis en application très vite mais « unité » et « uniformité » n’ont pas duré plus d’un an puisque les agriculteurs et les indépendants ont refusé de rentrer dans le régime général, préférant une protection sociale plus réduite avec de moindres cotisations. Nous sommes ainsi, aujourd’hui, à la tête de 37 régimes de retraite. Record du monde battu.
• Vers l’individualisation ?
On pourrait dire que la tendance à l’individualisation est plus forte aujourd’hui qu’hier. Les symptômes en sont la mise en place d’un certain nombre de dispositifs dont le Compte Personnel d’Activité. L’idée d’un tel compte est d’apporter une clarification. Par exemple, que le droit au congé, à la retraite et éventuellement les congés parentaux puissent être mutualisés, comptabilisés et portés à la demande de la personne.
Les populations qui auraient le plus besoin de temps sont celles qui, aujourd’hui en ont le moins, notamment les femmes qui portent l’essentiel des charges de la vie familiale en sus de leur vie professionnelle. Cette idée du CPA était de rendre possible la mobilisation du temps soit pour faire une pause, soit pour s’occuper de sa famille, soit pour mener à bien un autre projet professionnel, le compte étant orienté vers la personne.
Plus proche de nous, le Compte Personnel de Formation, créé en 2015, géré par la Caisse des Dépôts et Consignations fera que tout salarié sera gratifié de 5000 euros par an s’il travaille et de 8000 euros s’il est au chômage, ce qui lui permettra de définir son projet professionnel et de repérer la formation qui lui convient et de s’y inscrire.
Ce qui est nouveau, c’est que la personne se retrouve souvent seule décisionnaire, alors qu’auparavant le raisonnement portait sur grandes masses réparties par des spécialistes. On est passé au niveau micro. Les minima sociaux sont de plus en plus individualisés, il y a plus de visibilité, de simplicité, moins de guichets divers et les droits doivent désormais être portables.
• Les enjeux
Il faut désormais concilier socle collectif et solidarité. Ce n’est pas incompatible. Pour les retraites, par exemple, envisagées par points, tout comme aujourd’hui l’ARRCO et l’AGIRC, ce qui compte c’est avant tout la solidarité et donc le maintien du principe de la répartition. Un tel système permettra à tout acteur de cotiser.
Ce qui est vrai pour les retraites est vrai aussi pour la maladie : les jeunes paient davantage pour les vieux, les familles réduites pour les nombreuses etc…
La solidarité est liée au mode de financement des régimes sociaux. Jusqu’où alors faut-il individualiser ? Les plus gros risques sont ceux de la fracture possible liée à l’accessibilité numérique. Même améliorés, les processus, demeurent un peu compliqués. Les besoins d’accompagnement sont importants et la France pêche en ce domaine.
Quelle est la place du dialogue social dans tout cela ? Une réforme qui n’est pas adossée à du dialogue social ne peut pas fonctionner dans la durée. Le dialogue social, c’est en fait un ensemble : le niveau interprofessionnel, celui des branches, des entreprises, des établissements. Toutes les réformes doivent être expliquées et une organisation étatique qui ne reposerait pas sur les corps intermédiaires pourrait vite dériver vers d’autres formes de démocratie ou vers le populisme.
• Pour conclure…
France Stratégie avait beaucoup travaillé sur l’idée de revenir à l’universalité et ; si possible, à l’unité des droits et des devoirs et à élargir la protection des actifs. Étendre notamment l’assurance chômage à des gens qui démissionnent ou aux travailleurs indépendants car ce qui compte, c’est l’activité. Peu importe le statut. Le métier, que l’on soit agent de maîtrise, avocat, employé ou ouvrier devrait donner des droits et des cotisations équivalents, tout particulièrement en matière de retraite. L’idée est d’aller vers un régime social qui concernerait tous les français, en tenant compte de leurs besoins individuels mais sur des bases totalement égalitaires.
Aujourd’hui et pour le moment, le principe du « un euro cotisé » pour « un euro payé » semble accepté, bien que chacun n’ait pas encore totalement compris qu’il y aurait des gagnants et des perdants. Néanmoins, l’idée générale d’équité progresse dans les esprits.
Quant à la notion de revenu universel, Michel Yahiel n’y adhère pas actuellement, considérant que ce dispositif est majoritairement défendu par des partis politiques ou par des cercles doctrinaux « qui ne sont d’accord sur rien » : La première option est libérale : on distribue 600, 700, ou 1000 euros mais on débranche les régimes sociaux solidaires et sauf accidents majeurs, on ne vous accorde plus les mêmes droits à l’assurance maladie, à la politique familiale, voire même à la retraite.La seconde option est généreuse : ne rien changer à la politique sociale et y rajouter le système. Coût pour la République : 300 milliards d’euros, 15 points de PIB, ce qui est insoutenable du point de vue économique.
Ce débat va-t-il rebondir ? A minima sans doute car le gouvernement actuel propose quelques actions pour uniformiser les droits AAH, APA etc. Est-on alors dans le collectif ou l’individuel ? L’égalité est-elle le forfait ? L’équité est-elle le forfait ? Le fait de renvoyer chacun sans accompagnement vers les nouveaux outils technologiques est-t-il la voie vers l’égalité ?
Pour conclure : au niveau européen, nous dit Michel Yahiel, le social tient peu de place dans l’espace communautaire. Il y a certes des normes importantes pour les produits de santé, quant à la santé au travail et en matière de coordination et de portabilité des régimes de protection sociale. C’est tout. La règle qui prime, c’est la règle nationale, ce qui conduit à des disparités importantes y compris dans les grands pays.
Une des réponses de l’avenir sera donc d’embarquer un peu plus de politique sociale, vieux rêve de Jacques Delors, dans la construction européenne, ce qui ne semble pas si facile dans le contexte actuel.
Synthèse par Jean-Michel Eychenne membre du Cercle
1- Directeur des retraites et de la solidarité à la Caisse des Dépôts, ancien dirigeant de l’IGAS et Président de l’ANDRH, fut le conseiller social, emploi et protection sociale du Président de la République de mai 2012 à mai 2017.
2- AME : Aide médicale de L’Etat destinée aux étrangers en situation irrégulière
