Une proposition de réforme fiscale radicale : le projet de Landais, Piketty, Saez

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{Professeur émérite à l’université Paris-Ouest-Nanterre – Paris X. Ancien Recteur.}

Il s’agit d’une proposition de spécialistes de la fiscalité et non du programme d’un parti pour la réforme de la fiscalité. L’intérêt de ce projet est de soulever quelques-unes des questions posées par l’ensemble des prélèvements publics en France. À noter toutefois qu’il ne porte que sur un élément du système fiscal : l’impôt sur le revenu (ou IR).

Les prélèvements obligatoires atteignaient, en 2010, 49 % du PIB, pourcentage voisin des pays de l’Europe du nord, un peu supérieur à celui de nos proches voisins (environ 45 %).
La réforme de l’impôt sur le revenu, proposée par les trois auteurs, ne vise pas en son état actuel à accroître les recettes fiscales mais à en répartir moins inégalitairement la charge.
Sur le même sujet, d’autres auteurs, les « atterrés » écrivent : « les budgets publics conditionnent les types de société ». De fait, le niveau élevé des prélèvements assure le niveau élevé des prestations.

Alors que le débat public porte essentiellement sur l’impôt sur le revenu et l’impôt sur le capital, ceux-ci ne constituent en France que 25 % des recettes publiques (impôt sur le revenu 17,8 %, impôt sur le capital 7,2 %) ; 27 % de celles-ci proviennent des impôts sur la consommation et 47 % des cotisations sociales.
Ces deux derniers prélèvements pèsent à l’évidence sur les couches salariées et, pour ce qui est de la consommation, sur les couches les plus modestes de la population.
La prise en compte de l’ensemble des prélèvements modifie l’approche de la fiscalité. Sur cette base, nos auteurs vont montrer que le système actuel est inefficace et injuste avant de formuler leurs propositions de réforme.

I.1. L’inefficacité du système fiscal apparaît particulièrement à la lecture des données relatives à l’impôt sur le revenu et de ses deux composantes l’IRPP et la CSG.
L’IRPP (impôt sur le revenu des personnes physiques) est l’impôt qui fait l’objet de la fameuse « déclaration de revenus ». Il n’assure que le tiers des recettes de l’impôt sur le revenu dont les deux autres tiers sont assurés par la cotisation sociale généralisée (CSG) établie par Michel Rocard en 1990. La CSG est un impôt individuel au taux unique de 8 % retenu à la source qui apparaît paradoxalement mieux supporté que l’impôt progressif de moindre rendement (7,5 % CSG, 0,5 % CRDS : contribution au remboursement de la dette sociale).

Comment expliquer ce faible rendement de l’IRPP dont le taux varie actuellement de 5,5 % à 41 % selon le niveau de revenu du foyer fiscal ?
Ce barème progressif est un barème où le taux marginal est applicable à la fraction du revenu imposable qui est supérieure à la limite inférieure de la tranche par exemple le taux de 41 % porte sur la tranche de revenu supérieure à 70 830 euros, limite inférieure de la tranche.
Le taux marginal d’imposition ne correspond donc pas au taux moyen supporté par le contribuable bien qu’il soit confondu avec lui par une partie du public et parfois dans les débats sur le poids de la fiscalité.

Le faible rendement de l’impôt s’explique en premier lieu par la multiplication des exonérations. Le processus commencé dans la période de reconstruction après 1945, sans que jamais des exonérations circonstancielles soient supprimées, s’est accéléré dans les dernières décennies pour favoriser l’investissement, le logement, certaines consommations de services, l’épargne (intérêts des titres publics).
De là la baisse constante du rendement de l’IRPP : 5 % du PIB en 1980, 4,5 % en 1990, 3,5 % en 2000, 3 % en 2010.

I.2. Deuxième trait de l’inefficacité du système fiscal : le travail et le capital sont inégalement frappés par l’IR.
Moins de 20 % des revenus du capital, tels qu’ils sont calculés par l’INSEE et la comptabilité nationale sur la base des déclarations fiscales des sociétés financières et non financières, se retrouvent dans la base de l’IR contre 90 % des revenus du travail en y comprenant les revenus des activités non salariées, des retraités et des chômeurs.

La faiblesse de la prise en compte des revenus du capital s’explique par plusieurs facteurs.
D’une part les très larges déductions des revenus fonciers. Contrairement à nombre de pays étrangers, les loyers fictifs des propriétaires de logement évaluant l’avantage constitué par la propriété du logement occupé ne sont pas pris en compte.
D’autre part en ce qui concerne les revenus financiers, moins de 15 % en sont retenus dans la base d’imposition.
Les comptes nationaux font apparaître 170 milliards d’intérêts et de dividendes à partir des comptes des entreprises (dont 40 milliards d’intérêts, 70 milliards de dividendes, 50 milliards de produits financiers recapitalisés en assurances et plus-values). Or seuls 20 milliards de ces montants sont retenus dans le calcul de l’IR.
Paradoxe de ces données : 13 à 14 milliards de dividendes déclarés pour 28 à 29 milliards d’allocations chômage déclarées.

Inefficace dans son approche des revenus, ce système paraît également injuste à nos auteurs

Cette analyse est conduite en deux temps :
– 1er temps : le système fiscal français est régressif ;
– 2e temps : la décomposition par impôt permet d’expliquer la régressivité.

Première remarque : l’inefficacité du prélèvement est aussi source d’injustice fiscale puisque moins de 20% des revenus du capital se retrouvent dans la base de l’impôt sur le revenu alors que 90% des revenus du travail y sont.

II.1. Un système fiscal régressif
La démonstration des auteurs est conduite à partir d’une répartition de la population française en déciles.
50 % de la population, les cinq premiers déciles, perçoivent un revenu brut mensuel compris entre 1 000 et 2 200 euros et constituent dans la nomenclature des auteurs les classes populaires.
40 % de la population perçoivent un revenu brut mensuel compris entre 2 300 et 5 100 euros et sont pris en compte comme classes moyennes.
10 % de la population bénéficiant d’un revenu mensuel supérieur à 5 200 euros sont comptabilisés comme classes aisées, au sein desquelles les auteurs opèrent une dissociation à partir de 14 000 euros mensuels pour faire apparaître les 1 % de plus hauts revenus.

La progressivité du prélèvement fiscal est faible. En ce qui concerne les classes populaires le prélèvement progresse de 41 % à 48 % (moyenne à 45 %). Les classes moyennes subissent un prélèvement de l’ordre de 48 à 50 %. En revanche, les auteurs observent une dégressivité à partir des 5 % des revenus les plus élevés (plus de 6 900 euros mensuels ) et pour les 0,1 % les plus riches (50 000 personnes), le prélèvement dépasse difficilement 35 %. Il est crucial de rappeler qu’il s’agit de l’ensemble des prélèvements obligatoires, cotisations sociales et TVA comprises.
Comment aboutit-on à cette inégalité avec un système supposé progressif ? Il faut revenir à la composition des ressources fiscales pour expliquer cette dégressivité.

Sur un revenu moyen des Français de 2 800 euros par mois, soit un revenu annuel de 33 000 euros, quatre grandes catégories de prélèvement sont opérées :
– les impôts sur la consommation : TVA, taxe sur le pétrole, etc. pèsent à l’évidence plus lourd en proportion sur les revenus des classes populaires que sur les classes aisées, voire très aisées.
– plus encore pèsent les cotisations sociales sur les salariés modestes puisqu’elles sont plafonnées.
– les impôts sur le capital sont progressifs mais le capital des classes populaires est faible.
– l’IR est progressif sur les revenus faibles et moyens et régressif sur les revenus élevés qui bénéficient de niches fiscales favorables à l’exemption.

Le patrimoine des Français a évolué dans les deux dernières décennies. Il est de 182 000 euros par adulte, soit six années de revenu moyen. Il est composé de 50 % de logement et 50 % d’actifs professionnels et financiers. Ce patrimoine a été atteint par la crise mondiale, il était de 192 000 euros en 2008. Son niveau est analogue à celui des années du début du xxe siècle alors que dans les années 1950 il équivalait à trois ans de revenus. Mais, pour les 50 % les plus modestes, le patrimoine reste faible, 14 000 euros en moyenne.
La répartition du patrimoine demeure très inégalitaire macro-économiquement : 30 à 35 % du patrimoine appartient aux classes moyennes ; 60 % aux plus aisées. En 1900-1910, les 10 % les plus riches possédaient la quasi-totalité du capital.

Celle-ci peut être énoncée simplement :
Mettre en place au 1er janvier 2013 un nouvel impôt sur le revenu prélevé à la source, sur la même assiette fiscale et avec les mêmes règles que la CSG mais en remplaçant le taux proportionnel de la CSG par des taux progressifs.

Le principe d’un barème imposable à la totalité du revenu impliquerait donc une même imposition pour les revenus du travail et du capital.
Les 100 milliards de revenus financiers actuellement défiscalisés seraient réintégrés et assureraient 35 milliards de recettes supplémentaires.
L’impôt serait prélevé par l’employeur ou l’institution financière qui verse le revenu. Une correction éventuelle opérée en début d’année suivante suite à une déclaration correctrice. Cet impôt serait individualisé, ce qui impliquerait la disparition du foyer fiscal.
Sont supprimés : la prime pour l’emploi, le bouclier fiscal, le prélèvement libératoire, l’impôt proportionnel sur les plus-values.

L’avantage est de se servir d’un système de prélèvement qui existe et fonctionne déjà bien, celui de la CSG. L’avantage est aussi la simplification. Actuellement les bénéficiaires de la prime pour l’emploi font l’objet d’un prélèvement de 8 % au titre de la CSG, puis la prime pour l’emploi leur reverse environ un demi-mois de salaire. Avec un taux de prélèvement fiscal très bas (2 % pour les bas salaires), l’allocation perd son sens par augmentation du salaire net et fait disparaître l’aspect assistance.

Le nouvel impôt sur le revenu inclurait dans les revenus financiers tous les revenus financiers actuellement soumis à la CSG : intérêts, dividendes, produits financiers crédités sur les contrats d’assurance-vie, plus-values. Comme on l’a vu, ces éléments représentent à peine 50 % des revenus financiers enregistrés par les comptes nationaux, donc le projet ne voit aucune raison d’introduire des exemptions.
De même, comme pour la CSG, la base d’imposition sont les salaires bruts et non les salaires nets des cotisations sociales, ce qui serait plus favorable aux salaires élevés.

La suppression de toutes les niches fiscales entraîne celles des niches favorables à l’emploi : emplois à domicile, investissement dans les DOM.
Les auteurs préconisent la suppression de toutes les niches pendant deux à trois ans pour juger des effets. Si elles sont rétablies, ce sera compensé par une augmentation générale du barème. On observera qu’un candidat à la présidence de la République (François Hollande) a déclaré dans une interview qu’il fallait « sanctuariser » le Livret A et les dons aux associations.

Le taux effectif d’imposition proposé va de 2 % à 60 % sur la totalité du revenu.
Le barème est proposé par prélèvement mensuel tel qu’il devrait être appliqué par l’employeur ou l’institution financière. Les auteurs paraissent plus attachés au principe de construction du barème qu’aux taux appliqués et soulignent que le prélèvement à la source est utilisé dans d’autres pays.

La suppression des niches fiscales permet de maintenir des taux effectifs limités.

Le taux d’imposition n’est pas établi par tranches, mais est progressif et croit linéairement de 2 à 60 %.

Exemples
Impôt à 1 100 euros de revenu brut mensuel : 2 %, soit 22 euros par mois
Impôt à 2 200 euros de revenu brut mensuel : 10 %, soit 220 euros par mois
Impôt à 5 000 euros de revenu brut mensuel : 13 %, soit 650 euros par mois
Impôt à 7 500 euros de revenu brut mensuel : 19 %, soit 1 425 euros par mois
Impôt à 10 000 euros de revenu brut mensuel : 25 %, soit 2 500 euros par mois
Le taux de 25 % n’est atteint que par les 2 % les plus riches (le 98e percentile) et celui de 60 % par les 0,1 % les plus riches (taux actuels : IR = 41 %, CSG = 8 %).

Le modèle proposé établit un transfert fiscal entre les 3 % de revenus les plus élevés et les 97 % restants de l’ordre de 15 %, soit 1 % du revenu national qui devrait se traduire par une augmentation de pouvoir d’achat et de consommation compte tenu des catégories concernées.

Ainsi construit, le modèle pose plusieurs questions :
– Quelle serait l’affectation des recettes à la protection sociale ?
– La question de l’individualisation de l’impôt et de la suppression du quotient familial. C’est cette question qui, dans un débat organisé entre Thomas Piketty et Ségolène Royal, a soulevé – y compris de la part de cette dernière – le plus d’objections.
– Quelle est la position des auteurs vis à vis de l’ISF ?
{{
1. L’affectation des ressources à la protection sociale}}

Actuellement, les ressources de la CSG sont affectées à la protection sociale. Les lois de financement de la Sécurité sociale fixent la répartition entre Assurance maladie, prestations familiales et Minimum vieillesse. La proposition des auteurs est de fixer chaque année le pourcentage des recettes du nouvel impôt sur le revenu qui ira à la protection sociale en appliquant le même taux que l’actuelle CSG à la base fiscale, c’est-à-dire compte non tenu d’éventuelles baisses d’impôt. Ce qui est une réponse aux craintes exprimées par certains syndicats.

2. L’individualisation de l’impôt et la suppression du quotient familial traditionnel que les auteurs appellent quotient conjugal.
L’évolution contemporaine est en ce sens. L’impôt sur le revenu est individualisé au Royaume-Uni, en Espagne, en Italie, dans les pays nordiques ; il demeure familial en Allemagne.

L’argument essentiel, outre que l’État n’a pas à se mêler de la vie des couples, est que l’imposition conjointe aboutit à traiter le revenu des femmes comme un revenu d’appoint et de ce fait à renforcer les inégalités professionnelles homme-femme. Le système du quotient conjugal est favorable aux couples inégalitaires. Cet effet pervers décourage la progression professionnelle des femmes dont la rémunération est frappée aux taux supérieurs ; contradictoire pour les auteurs avec les mœurs actuelles et le fonctionnement du marché du travail. Le quotient conjugal taxe lourdement l’offre de travail des femmes. Ils considèrent cette individualisation de l’impôt comme un aspect fondamental de la réforme qu’ils proposent qui doit être mis en débat lors de la campagne pour l’élection présidentielle et non être appliqué par surprise.

Quelles sont alors leurs propositions pour la prise en compte de la charge des enfants qui est de tradition dans le système français de l’après-Deuxième Guerre mondiale ?
– Il faut observer qu’ils n’écartent pas la prise en compte des enfants par un nouveau quotient familial, mais applicable au revenu individualisé, solution qui est appliquée à l’étranger. Ils affirment qu’ils ne souhaitent pas toucher au niveau général des prestations et transferts en direction des familles.

La politique familiale française s’appuie selon eux sur deux piliers : le quotient familial, les prestations forfaitaires versées par les Caisses d’allocations familiales et les allocations complémentaires.
L’incidence du quotient familial sur la fiscalité augmente le transfert pour les revenus les plus élevés malgré le plafonnement qui ne concerne que 2 % des contribuables. C’est une idée fausse selon les auteurs d’imputer au quotient familial le bon état de la natalité française puisqu’il profite essentiellement aux 10 % les plus aisés. C’est l’ensemble de la politique de prestations familiales et d’offre publique de garde et d’éducation qui expliquent au moins en partie la fécondité française, par rapport à l’Allemagne, par exemple.

Les auteurs font la proposition suivante : remplacer le quotient familial, les allocations familiales, le complément familial et la prestation pour jeune enfant par un crédit d’impôt de 190 euros mensuels par enfant ce qui augmenterait de 180 euros la dotation annuelle pour les enfants des contribuables du 1er au 9e décile en affectant cet avantage, soit par moitié, soit au choix des parents.
Les auteurs posent également la question du revenu des jeunes et proposent d’évoluer vers un revenu d’autonomie entre 18 et 25 ans qui remplacerait les avantages fiscaux pour les parents et les bourses, cette solution n’est pas selon eux sans inconvénients, mais prend en compte le chômage des jeunes (autour de 24 %). En ce sens, le projet propose le maintien des exonérations de cotisations sociales pour les bas salaires dites cotisations Fillon, de crainte d’un effet négatif de leur suppression sur l’emploi non qualifié.

À terme, il semble aux auteurs que les cotisations sociales devraient être intégrées dans l’IR mais cela devrait résulter d’un processus progressif. En revanche la question de l’ISF est abordée frontalement, sous un titre provocateur : « L’ISF un impôt d’avenir ».

Le seuil proposé, 1,5 million d’euros, est voisin de celui de 2012 : 1,3 million d’euros.
Les auteurs soulignent l’absurdité du bouclier fiscal. Si le prélèvement obligatoire moyen est de 49 %, cela signifie qu’une partie de la population paie plus de 50 % de prélèvements obligatoires sans bénéficier du bouclier fiscal, il s’agit des classes moyennes.

L’ISF ne rapporte que 4 milliards d’euros par an, soit le quart des recettes de la taxe foncière qui frappe aussi lourdement les propriétaires que les accédants. Le projet propose de maintenir un impôt progressif sur l’ensemble du patrimoine qui est considéré comme un bon indicateur de la capacité contributive.

Selon les auteurs deux grandes catégories de revenus du capital échappent à l’impôt :
– Le revenu du capital foncier correspondant à la gratuité du logement pour le propriétaire (l’évaluation d’un loyer fictif existait jusqu’en 1964). Si des recettes supplémentaires devaient être trouvées, cet élargissement de la base contributive pourrait rapporter 15 milliards en opérant la déduction des intérêts versés par les accédants.
– La multiplication des exemptions permet à la moitié des revenus financiers d’échapper à l’impôt.

Il s’agirait de réintégrer progressivement 100 milliards de revenus financiers dans l’actuelle base de la CSG, ce qui assurerait 35 milliards de rentrées fiscales.

Enfin, il faudrait faire de l’impôt sur les sociétés un impôt européen, à la fois en termes de taux et d’assiette ce qui devrait faciliter la réintégration des dividendes étrangers. À ce propos il est indiqué que le taux effectif moyen d’IS est inférieur à 20 % et passe de 28 % pour les entreprises de moins de 20 salariés à 12 % pour celles de plus de 2 000 salariés (selon les données d’un rapport de 2009 du Conseil des prélèvements obligatoires).

Comme les auteurs, on ne peut qu’inviter à la consultation du site www.revolution-fiscale.fr.
On y trouvera les graphiques sur lesquels cette présentation s’est appuyée lors de la séance du 6 juin et les moyens d’une simulation de sa situation fiscale personnelle dans le cadre de ce projet de réforme. ■

{{Bibliographie}}
Camille LANDAIS, Thomas PIKETTY, Emmanuel SAEZ : Pour une révolution fiscale, un impôt
sur le revenu pour le XXIe siècle, Seuil, La République des idées, 2011.

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